三问环评——公众需要什么样的环评制度

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三问环评——从“锦绣龙城”复议案引发的反思
◆刘文洁
　　作为我国一项关键的环境管理制度，环境影响评价的主旨是预防环境问题。但在目前的体制机制与操作规则构架下，环评其实存在着偏离其本来意义的危险。

　　一问:环评应该评什么？

　　只评价项目对外的影响而不审查外部环境对项目的影响，合法不合理
　　目前全国各地类似的纠纷不少。住宅类房地产项目紧邻交通干道、工厂而建，环保部门的环评审批很容易成为业主们质疑的焦点。
　　客观地说，环评制度关于只评价项目对外的影响而不审查外部环境对项目的影响的规定，是合法但根本就不合理的。环保的目的是改善环境，环评制度却对直接关系人居质量的环境问题视而不见，这非常不合理。
　　事实上，在我国方兴未艾的城市化浪潮中，房地产开发是各地环评审批最多的项目，此类项目对外部环境的影响其实大多就是生活污水(少数涉及生态保护)问题。在建设了市政污水收集管网的地方搞房地产项目，很多时候，环评只不过是一种程序。而在保护购房居民免受噪声、大气污染的问题上，环评却恰恰严重缺位了。
　　追根溯源，我国的环评制度其实带有深刻的“工业情结”。这一制度设计更多是以化工厂、炼钢厂、造纸厂之类为假想对象的。在此情景下，环评的重点自然就倾向于项目“可能造成的环境影响”。而在现实中，随着我国各地工业化与城市化的大发展，至少一半以上的项目是房地产、“三产”业。
　　此类项目不仅对外部的环境影响较小，涉及的评价技术多半没有多少“高科技”含量，评价的内容应当转向周边环境对项目、特别是对人的健康的影响，说穿了就是选址的问题。笔者以为，对环评评价内容进行改革已迫在眉睫。

　　二问:许可之责谁承担？

　　环保部门依法对环评负审批之责，但许可条件与标准不详，且受制于环评机构的技术鉴定结果
　　声称深受噪声困扰的不少业主在对环保部门的行为依据无法提出质疑时，表示对环评文件不考虑外部环境影响的法律规定很难理解。
　　听证会上，环评机构也表示委屈。他们辩称，尽管法律、法规有此不合理的规定，但考虑到项目紧邻铁路线这一事实，他们当初在编制环评文件时，就充分考虑了铁路线噪声问题，特地对“背景噪声值”进行了“监测”，结果鉴定为“达标”。之后在环评文件中也已写明，建议建设单位采取建隔音墙、绿化带、装隔声玻璃等措施。开发商则当场证明，他们已经落实了这些措施，“尽最大努力”减轻了噪声的影响。
　　这一辩论，似乎使问题更加复杂了。依照法律规定，环评机构实际上没有义务编制铁路噪声影响的内容，但是环评机构还是“充分考虑”到了这一问题，于是提出了相关的“措施建议”。
　　这一陈述的思路实际上引申出了另外一个问题:一个项目能否获批，是取决于环评机构的环评文件，还是环保部门的审批权力？假如说取决于环保部门的审批权力，但法律规定环保部门审批的对象是项目的“环评文件”；假如说取决于环评机构的环评文件，那么环评机构作为企业何以承担行政许可之责？
　　事实上，我国的环评制度最显著的特点是环评这一技术鉴定行为的“市场化”。项目建设方委托某一环评机构来做技术鉴定，环保部门对技术鉴定的结果(即环评文本)与环评结论予以审查。
　　在环保部门鉴别是否同意的标准这一方面，法律、法规仅仅规定了环评分类目录、是否满足规划与环境功能要求等内容，其他则语焉不详。而对环评文件的内容与格式，则仅规定了一个并不具体的技术大纲。
　　这又暴露出现行环评制度的另一个问题:依法对环评审批负责的环保部门，不仅是许可的条件与标准不详，而且事实上受制于环评机构的技术鉴定结果。这无异于说，环评机构获利了，建设方获批了，环保部门却要承担起许可失误的风险；环评机构的环评文件成了行政决策的唯一依据，从而获得了一种事实上的“隐形许可权”。
　　这直接带来的后果就是:当环评机构与建设方千方百计地要获得环保部门的批准时，环评文件大多都是尽善尽美，环评“结论”大多都是千篇一律的。虽然法律规定环评机构“对环评文件的真实性负责”，并有相关的罚则，但是当“真实性”出现问题的时候，受害者能申请救济的途径恐怕只能是环保部门与法院。
　　笔者认为，只有充分的公众参与和广泛的群众监督，才能推动环评真实性与科学性的提升。

　　三问:法不责众该如何？

　　不环评强行建成了又当如何？环评制度的执行力有多高？
　　此案虽然告一段落，但转念想来，环评审批权可以说是环保部门的“第一权力”，但指望依靠现行的环评把关机制来预防环境问题，在现实中存在种种问题。
　　如果当初“锦绣龙城”的建设方根本就没有向环保部门提出环评许可的申请，不买票而强行上车了、不环评强行建成了又当如何？这实际上就涉及到了另一个问题:环评制度的执行力有多高？其答案不容乐观。
　　《建设项目环境保护管理条例》是环保部门运用频次最高的一部法规。按其规定，未通过环评审批而先建设的、或者先投入生产经营的，应当先由环保部门“责令补办手续”；只有当在规定时间未“补办”的才能进入行政处罚程序。而全国各地违反环评制度的项目何其多！
　　在现实中，按照规定的法律程序、主动申请环评许可的大概仅限于那些大型的国有投资项目。不计其数的工厂、房地产开发乃至一个小小的餐饮店，多半不会想到先去做环评。当很多项目都违法的时候，以环保部门目前的执法手段根本就难以叫停，更无法推倒重来。
　　而且，当环评制度身处地方利益的纠葛时，环评制度更是难以维护自身的尊严。“责令补办手续”的整改通知单多不胜数，手续实际上成了一种程序而已。
　　实践经验表明，基层环保部门查处的环境违法行为案例，涉及环评制度违法的占了多半。不仅如此，我们还发现，环评制度其实是一个“孤岛”。
　　近几年来，各地纷纷出台加强环境保护的“决定”。在此类文件里，大多要求“凡没有经过环评的项目，工商部门不得颁发营业执照、发展改革部门不得立项、银行不得贷款”。但是，我国法定的工商、卫生、安全、资源、建设等类许可都没有将环评作为“前置审批”条件。
　　也正基于此，在现实工作中，“决定”归“决定”，各部门无视环评和环保部门“前置审批”的情况仍大量存在，而环保部门却往往对此无力反击。

小区紧邻铁路线  规划环保均称无责

锦绣龙城申请行政复议

    2005年8月，一个叫锦绣龙城的大型住宅项目在几年前还是荒郊野外的湖北省武汉市东湖新技术开发区某地开工。开发商请环评机构编制了环评文件后呈送所在地的环保部门审批。
　　到2006年底，环保部门相继批复了此项目的环评报告，认为这些文件“编制合理”，“项目采取环评文件提出的环保措施后可以满足环保要求”，因此均“原则同意”。
　　今年4月22日，业主向武汉市城市规划管理局提出行政复议申请，要求其依法撤销东湖新技术开发区分局颁发给武汉市源兴房地产开发有限公司(锦绣龙城开发商)的《建设工程规划许可证》和《建设工程规划验收合格证》。
　　7月20日，武汉市规划局做出行政复议决定，认为其开发区分局在发放《建设工程规划许可证》之前，要求开发商征求环保管理部门的意见，环评机构出具了《环境影响报告表》，开发区分局在审批意见中明确表述“同意该项目在拟定地点按拟定规模实施”。
　　武汉市规划局认为，环保管理部门认可规划设计方案中确定的规划设计要求，开发区分局颁发许可证的行为符合《环境噪声污染防治法》的有关规定。
　　今年6月，“锦绣龙城”的67名业主先后向武汉市环保局递交行政复议申请书，提出这一住宅区紧邻武汉——大冶铁路线，火车噪声严重干扰他们的生活，要求对环保部门批准此项目环评文件的行政行为予以审查。
　　经仔细调查后，武汉市环保局组织了有业主代表与开发商、环评机构和区环保部门参加的复议听证会。
　　环保部门称，根据我国《环境影响评价法》，环评针对的是建设项目“可能造成的环境影响”，环评文件的主要内容是“建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估”，在此基础上得出“评价的结论”。因此，环保部门审批环评文件的标准是项目本身对外部的影响问题，而没有义务审核外部环境对项目的影响。
　　据此，武汉市环保局认为，是武汉市城市规划管理局东湖开发区分局原则同意锦绣龙城规划总平面设计；“《民用建筑隔声设计规范》属于建筑设计标准，对建筑设计是否满足相关设计规范，环保部门没有审查权限”。
　　听证之后不久，武汉市环保局即依法做出了维持原行政行为的决定。

不仅仅是发问
◆张俊

　　对于发生在武汉的这起行政复议案件，环保部门认为自己的行为符合规定，维持了原有的审批决定。
　　但这里却仍存在疑问:项目做了环评，环保部门审批了环评，开发商、环评机构和环保部门都依法履行了自己的职责，为什么居民的环境还会受到影响？为什么居民要求一个适合居住的房子这一合法的要求却不能得到满足？
　　我们从《环境影响评价法》中发现，其立法目的是“预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响”。这也许就是居民最不能理解的地方，他们认为环评更应该关心的是环境对其建设项目的环境影响，而目前的环评究竟是要预防和解决哪些方面的问题？
　　公众需要什么样的环评制度？如何才能使环评制度发挥更大的效能？本文作者由“锦绣龙城”复议案引发的“环评三问”，问出了对环评制度从评价内容到谁应担责，再到环评执行力的疑惑，提出对环评之评价内容进行改革、杜绝环评文件市场化、以公众参与和监督促进环评文件真实性和科学性、将环保“前置审批”落到实处等想法。
　　如何才能充分发挥环评的作用？如何使环评真正达到“促进经济、社会和环境的协调发展”之效果？我们希望这一个个的疑问，能推动《环境影响评价法》的变革，使环评制度更完善、更管用。

日期：2009-12-01  作者：刘文洁 张俊  来源：中国环境报

爱吻落叶之语

环评啊！！！就是要好好思考下！学习感受！

fjwu518

1楼提出的问题非常尖锐、环评制度存在的问题确实有待尽快解决

bluesky-2586

综观国情，要解决的问题真还不太好解决。

liangwenshou

如果全部合法，公检法都不需要了，环保更不需要

308114019

楼主的问题非常值得我们环评人员深思……值得相关部门关注！

wbk718

五楼说的实情啊，中国就是会弄些 表面文章，没啥意思

一叶兰

同意5楼的说法.

yangl4001

让你做个环评就以为真重视环保了？

wanghu92002

我觉得对于不同的行业应该区别对待，例如房地产类项目，不仅要考虑建设项目对环境的影响，也要考虑周边环境对项目的影响。当然，其实现在的规划环评就应该做到这一点，可是很多的规划环评做不到这一点。

李戌

这并非环保一个部门可解决的问题。。。。。

spiderzhu

值得思考，看来环评的市场化其实是一种不负责任的做法，衍生了新的不良资金链。

charlez

似乎环评造假已经是不争的事实了，都是为了一纸批文，原来环保局、发改委把关项目的审批，如今都借着环保的名义把责任都推给中介机构，责任转嫁，环评制度是好，可是国人的理解就是有偏差。没有办法的。

orangewing

两点不解决，环评和环保都无出头之日。
一、改变“唯”经济发展论成败。只要各级地方还是以经济发展来衡量政绩和其他，那么环保始终都要给经济让路。环评也一样，只要对经济有利，环评始终都要尽量迁就，斟酌言辞，大事化小。
二、环保改大部制了。但是各级基层的环保工作人员还是靠别的单位养着。其他地方我不清楚，但是在我这里，各个镇环保办的人还是吃建设局、规划局、经济办的饭的。并且，各地方的环科所，始终和该地的环保局保持着千丝万缕的关系。就算是社会上的环保公司，也始终要和环保局搞好关系。环评单位（环科所及社会上的环评公司）始终无法作为一个独立的强调学术、技术性的科研或者工程单位。做出来的环评，字里行间就当然保留着余地。

yufeilong264299

我觉得问题的关键需要是什么样的政府